Aufgrund des am 15.12.2010 in Kraft getretenen Haushaltsbegleitgesetzes wird die gewerbliche Personenbeförderung durch in- und ausländische Luftverkehrsunternehmen besteuert (sogenannte Luftverkehrssteuer)

Inhalt der Luftverkehrssteuer

Bei jedem Abflug von einem deutschen Flughafen sind seither pro befördertem Passagier in Abhängigkeit von der Flugstrecke von den befördernden Luftverkehrsunternehmen (maßgeblich ist die operative Flugnummer!) Steuern zu entrichten, wobei die Höhe zum 1.1.2013 auf 7,50 EUR (Kurzflüge, bei innerdeutschen Flügen zuzüglich Mehrwertsteuer), 23,43 EUR (mittellange Flüge, z.B. nach Ägypten oder Saudi-Arabien) bzw. 42,18 EUR (Langstreckenflüge, z.B. in die USA oder nach Thailand) abgesenkt wurde (§ 11 Luftverkehrssteuergesetz – LuftVStG); lediglich Kinder unter 2 Jahren und Kabinenpersonal sind befreit (§ 5 LuftVStG). Abzuführen ist die Steuer, deren Erhebung auf jedem Ticket durch den IATA TAX BOX Code „OY“ deutlich ist, an das jeweils zuständige Hauptzollamt.

Zweck des Luftverkehrssicherungsgesetzes

Zweck des Luftverkehrssicherungsgesetzes ist primär die Erlangung von Einnahmen für den klammen Haushalt von prognostiziert 1 Milliarde Euro. Hierneben soll mit dem Gesetz der Luftverkehr in die Mobilitätsbesteuerung einbezogen, „Anreize für umweltgerechtes Verhalten“ gesetzt und eine gewisse Gleichheit mit dem Kraftfahrzeugverkehr hergestellt werden, oder in den Worten des Staatssekretärs im Bundesfinanzministerium, Werner Gatzerwar, während der mündlichen Verhandlung: es sei ein „Akt der Gerechtigkeit gegenüber anderen Verkehrsträgern wie dem Kraftfahrzeugverkehr“.

Wettbewerbsprobleme

Die Steuer wirft zahlreiche Probleme auf: So führt der nationale Alleingang Deutschlands zu erheblichen Wettbewerbsnachteilen für deutsche Fluglinien. Zwar erheben durchaus auch andere Länder vergleichbare Abgaben, wie etwa Großbritannien mit ihrer „Air Passenger Duty“ (die als Vorbild diente) oder Österreich mit ihrer „Flugabgabe“. Die Abgabe führt dazu, dass vor allem in Grenzregionen Abflüge lieber aus den Niederlanden, Belgien oder Dänemark angetreten werden, wo derzeitige Abgabe zwar auch einmal existierten, inzwischen aber auf Beschwerden der Fluggesellschaften wegen des Abwanderns in andere Länder wieder abgeschafft wurden. So tragen Fluggesellschaften bereits jetzt mit Flughafenentgelten, Flugsicherungs- und Luftsicherheitsgebühren rund 4,65 Milliarden Euro pro Jahr die Kosten der Luftverkehrsinfrastruktur selbst – Gelder, die bei einem Abwandern in Nachbarländer sinken; der Staat will zusätzliche Einnahmen generieren und muss davon die sinkenden Gebühren wieder ausgleichen, die durch das Abwandern entstehen.

Die Leittragenden sind hier vor allem die Bundesländer mit grenznahen kleineren Flughäfen wie etwa das Land Rheinland-Pfalz. So sank auf dem Flughafen Frankfurt-Hahn im Hunsrück mit Einführung der Luftverkehrssteuer das Passagieraufkommen unmittelbar um 17,2 %, auch weil der Hauptnutzer, die Billiglinie RyanAir auf andere Flughäfen in Nachbarstaaten auswich. Dies war Grund genug für das Bundesland, gegen die Steuer vor das Bundesverfassungsgericht zu ziehen.

Gesetzgebungskompetenz des Bundes?

Dort ging es jedoch weniger um diese wirtschaftlichen Auswirkungen, als vielmehr um die reine Rechtsfrage, ob der Bundesgesetzgeber überhaupt über die Kompetenz zur Einführung dieser Steuer verfügte. Hierzu bedarf es nach der Konzeption des Grundgesetzes eines ausdrücklichen Kompetenztitels für den Bund (Artikel 70 Grundgesetz – GG). Nach Artikel 106 Absatz 1 Nummer 3 GG stehen dem Bund zwar „Verkehrssteuern“ zu, nach dem ausdrücklichen Wortlaut jedoch nur „auf motorisierte Verkehrsmittel bezogene Verkehrssteuern“, und damit augenscheinlich nur solche, welche im Straßenverkehr eingesetzt werden. Dennoch hielt das Finanzgericht Berlin-Brandenburg (Urteil vom 16.05.2013 – 1 K 1074/11) das Gesetz für verfassungs- und europarechtskonform.

Senkungskompetenz der Finanzverwaltung

Hierneben enthält das Gesetz in § 11 Absatz 2 LuftVStG eine Ermächtigung an das Bundesfinanzministerium, die Höhe der Abgabe – wie bereits zum 1.1.2013 erfolgt – und damit den Gesetzeswortlaut durch Verordnung zu senken. Hierhinter stand die Überlegung, die Flugunternehmen durch die Einbeziehung des Luftverkehrs in den Treibhausgasemissionszertifikate-Handel nicht doppelt zu belasten. Ausgeschlossen ist eine Doppelbelastung hier in Fällen klammer Haushaltskassen nicht. Aber es bietet ein neues Betätigungsfeld für intensive Lobbyarbeit und ist verfassungsrechtlich heikel, wiederspricht es doch dem Parlaments- und Gesetzesvorbehalt.

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Dennoch erklärte das Bundesverfassungsgericht – entsprechend der Anzeichen während der mündlichen Verhandlung – für verfassungsgemäß und teilte damit die Sichtweise des Finanzgerichts Berlin-Brandenburg, das hierin eine Verkehrssteuer doch im Sinne des Artikel 105 Absatz 2 Variante 1 in Verbindung mit Artikel 106 Absatz 1 Nummer 43 erblickte, diesen Kompetenztitel weit verstehend, handele es sich doch um eine Rechtsverkehrssteuer, die an Rechtsvorgänge und nicht an ein Verbrauchsgut anknüpfe. Insbesondere verstoße die Steuer auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz (Artikel 3 GG), stehe dem Gesetzgeber hier doch ein weiter gestaltungsspielraum zu, der nicht überschritten werde. Die „Senkungskompetenz“ für die Verwaltung, die ein „gesetzgeberisches Novum“ darstellt, sei noch zulässig, verlange der Gesetzgebungsvorbehalt doch lediglich, dass abgabebegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, dass der Abgabepflichtige die auf ihn entfallene Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen kann. Dies bedeutet jedoch nicht zwingend – wie das Bundesverfassungsgericht bereits zuvor entschied –, dass das Gesetz auch den Steuersatz selbst bestimmen muss; jedenfalls dann nicht, soweit es sich – wie auch vorliegend – um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck der Kostendeckung handelt.

Fazit

Was bedeutet das Urteil für den deutschen Fluggast? Die weitere Besteuerung von Flügen, die im Inland abheben, wird auf den ersten Blick weiter dazu führen, dass die Fluggesellschaften zumindest teilweise diese Kosten an die Kunden weitergeben und es sich daher durchaus lohnt, bei längeren Flügen über einen Abflug aus den Niederlanden oder aus Dänemark nachzudenken und zumindest durchzurechnen. Allzu lange dürfte dies aber eh keine Bedeutung mehr haben, hat das Bundesfinanzministerium im September 2014 doch durchblicken lassen, angesichts des ausgeglichenen Bundeshaushalts auf die umstrittene Luftverkehrssteuer künftig zu verzichten und eine Abschaffung zumindest zu prüfen. Aus globaler Sicht kann eine derartige Steuer eh nur funktionieren, wenn sie international gilt. Es wird Zeit, dass die Politik dies endlich einsieht und nationale Alleingänge unterläßt.

Dr. iur. habil. Erik Olaf Kraatz

Über den Autor:

Dr. jur. habil. Erik Olaf Kraatz ist Professor und Privatdozent für Straf-, Strafverfahrens- und Wirtschaftsstrafrecht an der Freien Universität Berlin. Lehrbeauftragter an der Hochschule für Wirtschaft und Recht für Strafrecht und das Recht der Ordnungswidrigkeiten.

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