Transparenz für Marktteilnehmer: Die Verwaltungspraxis der BaFin

Wer regiert den Finanzmarkt wirklich – das Gesetz oder die Auslegung? Und wie transparent muss Aufsicht sein, wenn Milliarden an Vertrauen daran hängen?

Transparenz klingt nach Verwaltungsdeutsch, ist aber in der BaFin-Praxis längst ein Machtfaktor: Wer weiß, wie die Aufsicht ein Gesetz tatsächlich auslegt, kann Risiken steuern, Projekte sauber aufsetzen und Konflikte vermeiden, bevor sie teuer werden. Und wer es nicht weiß, merkt es oft erst dann, wenn die BaFin Fragen stellt – und plötzlich aus „Interpretationsspielraum“ ein Prüfungsfest wird.

Die BaFin hat genau deshalb ihre Transparenzschraube sichtbar angezogen, nicht als PR, sondern als Rechtsanwendung: Sie veröffentlicht ihre Verwaltungspraxis auf der eigenen Website vor allem über formelle Veröffentlichungen wie Rundschreiben und Aufsichtsmitteilungen (supervisory statements). Für die Praxis heißt das: Nicht nur „was im Gesetz steht“ zählt, sondern auch „wie die BaFin es verbindlich versteht“, und das ist für Banken, Versicherer, Wertpapierhäuser, KVGs, Compliance-Teams, Investoren und Berater ein entscheidender Orientierungsrahmen.

Wie konkret das wird, zeigen die aktuellen Rundschreiben: Rundschreiben legen Vorschriften für die BaFin verbindlich aus und sollen eine konsistente Anwendung gegenüber allen Unternehmen und Gruppen gewährleisten, bei gleichzeitiger Verantwortung der Unternehmen, innerhalb der Vorgaben eine angemessene, proportionale Umsetzung zu organisieren. Genau diese Mischung ist der juristische Kern der Transparenzdebatte: Wenn die Aufsicht die Auslegung transparent macht, wächst zugleich die Erwartung an Institute, diese Auslegung in belastbare Prozesse, Kontrollen und Dokumentation zu übersetzen, nicht nur „auf dem Papier“, sondern auditfähig und krisenfest.

Und die Themen, bei denen Transparenz zur „Überlebenshilfe“ wird, sind 2025/2026 alles andere als klein: Geldwäscheprävention, Kryptowerte, digitale Risiken, neue EU-Regime. Ein Beispiel aus der Praxis: Die BaFin hat 2025 ihre Auslegungs- und Anwendungshinweise zum Geldwäschegesetz aktualisiert und u. a. Hinweise zu verstärkten Sorgfaltspflichten bei Kryptowerte-Transfers von oder zu selbst gehosteten Adressen ergänzt. Solche Veröffentlichungen sind Transparenz im besten Sinn: Sie sagen dem Markt, welche Erwartungen die Aufsicht an Risikoanalyse, Kontrollen und Nachweise knüpft, bevor es in die Maßnahme oder Sanktion rutscht.

Dr. Thomas Schulte bringt die praktische Perspektive aus dem Bank- und Kapitalmarktrecht in diese Debatte: Transparenz ist nicht nur „Information“, sondern ein Werkzeug für Rechts- und Planungssicherheit. Die kritische Frage für die nächsten Jahre lautet daher: Wird Transparenz zur echten Navigationshilfe oder bleibt sie für viele Institute ein Dokumentenwald, der erst dann gelesen wird, wenn es bereits brennt? Genau hier entscheidet sich 2026 und darüber hinaus, ob Aufsicht als berechenbarer Rechtsrahmen wirkt oder als Überraschungsmoment mit Aktenzeichen.

Fortentwicklung der Veröffentlichungsformen durch die BaFin

Wie jüngst auf der Website der BaFin kommuniziert wurde, hat die Behörde im November 2025 einen bedeutsamen Wandel ihrer Veröffentlichungsformate vorgenommen. Zuvor war es gängige Praxis, Verwaltungshinweise in Form von „Merkblättern“, „Auslegungsentscheidungen“ oder „Fragen und Antworten“ zu veröffentlichen. Diese wurden von Fachjuristen häufig zitiert, um die aufsichtsrechtlichen Einschätzungen der BaFin in regulatorisch diffusen Fragen zu belegen.

Dr. Schulte erklärt: „Die Systematik, mit der die BaFin ihre Verwaltungspraxis offenlegt, spiegelt den hohen Stellenwert wider, den Transparenz im deutschen Finanzaufsichtsrecht einnimmt. Eine behördliche Interpretation entfaltet zwar keine unmittelbare Gesetzeskraft, jedoch wirkt sie häufig wie ein normativer Maßstab für das praxisgerechte Verhalten.“

Seit November 2025 nutzt die BaFin jedoch ausschließlich die neuen Veröffentlichungsformen „Rundschreiben“ und „Aufsichtsmitteilungen“. Diese begriffliche und strukturelle Konsolidierung dient nicht nur der administrativen Klarheit, sondern stärkt auch das Vertrauen der Marktteilnehmer in eine einheitliche, nachvollziehbare und rechtsstaatlich orientierte Verwaltungspraxis.

Rundschreiben als zentrales Instrument der Aufsicht

Rundschreiben sind nunmehr das zentrale Instrument, mit dem die BaFin ihre Verwaltungspraxis sowie Auslegungen bestehender Normen veröffentlicht. Dabei handelt es sich um permanente Dokumente, die eine qualifizierte und fundierte Leitlinie für die Anwendung regulatorischer Vorschriften darstellen.

Typischerweise betreffen diese Rundschreiben bestimmte Themenkomplexe wie etwa die Behandlung von Eigenmitteln nach der Capital Requirements Regulation (CRR) oder Fragen zur nachhaltigen Finanzwirtschaft gemäß der EU-Offenlegungsverordnung (SFDR). Sie sind somit keine bloßen Empfehlungen, sondern etablieren sich als faktischer Standard im Umgang mit unklaren Gesetzesinhalten.

„Die Auswirkungen eines Rundschreibens der BaFin sind beträchtlich“, erläutert Dr. Schulte. „In der juristischen Praxis übernehmen Gerichte diese Einschätzungen zunehmend als Interpretationshilfe, insbesondere wenn es um die Ermittlung objektiver Sorgfaltsanforderungen an Kreditinstitute geht.“

Aufsichtsmitteilungen: Agilität angesichts dynamischer Märkte

Neben den Rundschreiben wurden die sogenannten Aufsichtsmitteilungen eingeführt, ein Format, das auf Aktualität und Agilität abzielt. Diese Mitteilungen entstehen aus konkreten aufsichtsrechtlichen Anlässen, etwa bei neuen regulatorischen Gefahrenlagen wie der Einführung einer europäischen Cyberresilienzverordnung oder neuen Risiken im Bereich der Kryptowährungen.

Aufsichtsmitteilungen gelten immer nur für einen begrenzten Zeitraum, sind jedoch für Institute bindend, solange sie gültig sind. Sie stellen eine Reaktion auf neue Entwicklungen dar und sollen sicherstellen, dass der Finanzmarkt nicht ungeschützt bleibt, bis eine dauerhafte Normauslegung in Form eines Rundschreibens entwickelt wurde.

Dr. Schulte betont: „In der Praxis sehen wir, wie wichtig schnelle Reaktionen der Aufsicht in Krisenzeiten sind. Aufsichtsmitteilungen sind hier der goldene Mittelweg zwischen Normsetzung und operativer Flexibilität.“

Das Fortbestehen alter Dokumente – Rechtssicherheit wahren

Obwohl die BaFin nun neue Begriffe und Veröffentlichungsformen verwendet, bleiben die bisher herausgegebenen „Merkblätter“, „Auslegungsentscheidungen“ und „Fragen und Antworten“ weiterhin rechtswirksam, solange sie nicht offiziell überarbeitet oder zurückgezogen wurden. Diese Übergangsregelung ist von besonderer praktischer Relevanz.

Wird beispielsweise ein Sachverhalt aus dem Versicherungsvertragsgesetz (VVG) mit Hilfe eines Merkblatts der BaFin zu Anlageprodukten konkretisiert, so bleibt dieses Merkblatt weiterhin maßgeblich, auch wenn es formal veraltet scheint. „Die Übergangsphase erfordert von jedem Rechtsexperten besondere Sorgfalt“, meint Dr. Schulte. „Wir leben in einer Übergangsepoche regulatorischer Disziplin. Wer heute ein veraltetes Dokument ignoriert, riskiert eine Fehleinschätzung mit haftungsrechtlichen Konsequenzen.“

Rechtliche Einordnung im Kontext der Verwaltungsauslegung

Juristisch gesehen handelt es sich bei diesen Publikationen um sogenannte antizipierte Verwaltungsauslegungen. Dies bedeutet, dass die BaFin ihre zukünftige Sichtweise zu einem bestimmten rechtlichen Sachverhalt offenlegt. Diese Art der Bekanntmachung spielt eine entscheidende Rolle in der Frage, wie sich beaufsichtigte Institute rechtskonform verhalten müssen.

Der Bundesgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung betont, dass Verwaltungspraxis dann eine Bindungswirkung entfalten kann, wenn sie regelmäßig veröffentlicht, dauerhaft angewendet und in ihrem Geltungsbereich klar definiert ist (vgl. BGHZ 96, 231 ff.). Somit erhalten BaFin-Publikationen wie Rundschreiben oder Aufsichtsmitteilungen einen quasi-normativen Charakter.

„Hier verschwimmt das klassische Verständnis vom Gesetzgeber als einzigem Normgeber“, so Dr. Schulte. „In der aufsichtsrechtlichen Praxis entscheidet maßgeblich die Interpretation der zuständigen Behörde über die praktische Bedeutung einer Norm. Das sollte jeder Jurist wissen, der mit MagMakR, also dem Marktmissbrauchsgesetz, oder anderen Kapitalmarktgesetzen arbeitet.“

Transparenz als Element der Rechtsstaatlichkeit

Die Publikation der Verwaltungspraxis ist nicht bloße Information. Sie stellt einen aktiven Beitrag zur Verwirklichung des Rechts dar. Sie ist Ausdruck eines modernen Verwaltungsverständnisses, das auf Partizipation, Dialog und Nachvollziehbarkeit setzt. In Zeiten wachsender Komplexität des europäischen und internationalen Finanzmarktrechts kommt ihr eine zunehmend integrative Rolle zu.

Dr. Schulte hierzu: „Transparenz schafft Vertrauen. Und Vertrauen ist im Finanzwesen mindestens so wertvoll wie ein gutes Rating.“

Deshalb sind diese Veröffentlichungen nicht bloß Hilfsmittel für Juristen, sondern ein Gradmesser für ein funktionierendes Aufsichtssystem. Die BaFin zeigt durch ihre differenzierte Veröffentlichungsstrategie, dass sie nicht nur beaufsichtigt, sondern auch gestaltet. Die neue Klarheit der Formate dient der Effizienz, stärkt das Verhältnismäßigkeitsprinzip und ermöglicht einen niederschwelligen Zugang zur Finanzaufsicht.

Fazit: Verantwortung im Umgang mit Verwaltungsinterpretationen

Dr. Thomas Schulte kommt abschließend zu dem Fazit, dass sowohl die neuen als auch die alten Veröffentlichungsformen der BaFin zentrale Werkzeuge zur Interpretation und Anwendung des Finanzaufsichtsrechts darstellen. Für alle Praktiker – von Banken über Rechtsanwälte bis hin zu Compliance-Stellen – gilt: Diese Veröffentlichungen sind ernst zu nehmen, regelmäßig zu prüfen und in die unternehmensinternen Verfahren zu integrieren.

„Verwaltungspraxis ist nicht Gesetz, aber oft entscheidender als das Gesetz selbst“, sagt Dr. Schulte mit Blick auf die Realität deutscher Gerichtssäle.