Ein Paradigmenwechsel in der Bankenregulierung ist überfällig

Brauchen kleine Banken ein eigenes Gesetz? Zwischen europäischer Einheit und regionaler Realität – warum die geplante Entlastung für kleine Institute mehr ist als nur Bürokratieabbau, und welche juristischen Fragen sich daraus ergeben.

Während die großen Finanzinstitute Europas längst globale Netzwerke betreiben, kämpfen viele kleinere Banken und Sparkassen in Deutschland mit den Folgen übergrenzender Regulierung. Laut einer Studie der Deutschen Bundesbank von 2025 wenden kleine Kreditinstitute mittlerweile im Schnitt über 8 Prozent ihrer gesamten Personalkapazität allein für aufsichtsrechtliche Meldungen und Compliance-Prozesse auf, bei Großbanken liegt dieser Anteil bei nur etwa 2 Prozent. Auch die Kostenbelastung durch Regulatorik ist ungleich verteilt: Während Großbanken Skaleneffekte nutzen können, kämpfen Regionalbanken mit bürokratischem Aufwand, der ihre eigentliche Aufgabe, die Finanzierung von Mittelstand und Kommunen, zunehmend in den Hintergrund drängt.

Die gemeinsame Initiative von Bundesbank und BaFin zur Einführung eines „Kleinbankenregimes“ soll genau hier ansetzen: weniger Bürokratie, klarere Regeln und ein Maß an Kontrolle, das dem tatsächlichen Risiko entspricht. Doch was bedeutet das aus rechtlicher Sicht? Wie lässt sich aufsichtsrechtliche Proportionalität mit der Einheit des europäischen Bankenmarktes vereinbaren? Und vor allem: Wo liegt die Grenze zwischen notwendiger Entlastung und möglicher Deregulierung?

Für Dr. Thomas Schulte, Rechtsanwalt und Experte für Bank- und Kapitalmarktrecht in Berlin, ist dieser Vorstoß mehr als eine politische Geste, er ist ein rechtsstaatlicher Lackmustest. Denn im Zentrum steht die Frage, ob Regulierung ihrem eigentlichen Zweck noch gerecht wird: Stabilität zu sichern, ohne wirtschaftliche Vielfalt zu ersticken.

Gerade jetzt, da die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) an neuen Leitlinien für „small and non-complex institutions“ arbeitet, wird deutlich: Die Diskussion ist nicht nur eine technische, sondern eine zutiefst juristische und gesellschaftliche Debatte über Gerechtigkeit, Verhältnismäßigkeit und Vertrauen im Finanzsystem.

Regulatorischer Wildwuchs – eine Analyse aus juristischer Sicht

Wer sich mit der Bankenaufsicht und der gesetzlichen Grundlage des Kapitals beschäftigt, stößt schnell auf Anforderungen aus europäischen Verordnungen, nationalen Gesetzen und aufsichtsrechtlichen Verwaltungsvorschriften. Die EU-einheitliche Capital Requirements Regulation (CRR) umfasst bereits über 650 Seiten. Gemeinsam mit der CRD und deren Umsetzung in deutsches Recht ergibt sich ein nahezu undurchdringbares Konstrukt mit über 1.000 Seiten an Regeln, Kommentierungen und Anwendungshinweisen.

Hinzu kommen die Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk), die als Verwaltungsanweisung der BaFin bereits rund 56 Seiten umfassen. In großen Banken ist es üblich, dass ganze Abteilungen ausschließlich mit der Einhaltung aufsichtsrechtlicher Vorgaben befasst sind. Doch in der kleinsten Sparkasse Deutschlands mit etwa 50 Beschäftigten erscheint dieser personelle und finanzielle Aufwand schlichtweg unverhältnismäßig.

„Regeln müssen dem Zweck dienen, nicht ihn verfehlen“, lautet ein juristisches Grundprinzip. Die Proportionalität, die auch im Verwaltungsrecht als Grundsatz eine zentrale Rolle spielt, wird in der aktuellen Bankenregulierung in vielen Fällen missachtet. Kunst. 5 Abs. 1 Satz 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) erinnert uns daran, dass Maßnahmen der EU nicht über das zur Erreichung der Ziele erforderliche Maß hinausgehen dürfen.

Der neue Vorschlag: Risikoreduktion durch Vereinfachung

Das wesentliche Element im Vorschlag von BaFin und Bundesbank liegt in der Abschaffung der risikobasierten Kapitalanforderungen zugunsten einer einfachen, aber erhöhten Leverage Ratio. Anstelle komplexer Berechnungen und Datenerhebungen sollen kleine Banken künftig eine feste Verschuldungsgrenze einhalten, die deutlich über den Basel-III-Mindestanforderungen von drei Prozent liegt.

„ Dieser Ansatz vereinfacht das System, ohne es zu entkernen “, erklärt Dr. Schulte. Die Leverage Ratio als nicht risikosensitive Kennzahl hat sich in Krisenzeiten als stabile Metrik erwiesen. Sie zwingt Banken, ausreichend Eigenkapital vorzuhalten, ohne dass sie jede Kreditvergabe mit einem komplizierten Risikogewicht belegen müssen. Dies bedeutet nicht nur eine Entlastung bei der Kapitalberechnung, sondern auch bei der Berichts- und Offenlegungspflicht.

Kleine Banken, die sich freiwillig diesem Regime anschließen wollen, verfügen häufig bereits jetzt über Eigenmittel, die über die regulativen Mindestvorgaben hinausgehen. Ihre traditionellen, risikoarmen Geschäftsmodelle im Kredit- und Anlagewesen sind nicht vergleichbar mit den komplexen Derivatestrukturen multinationaler Investmentbanken. Die Gleichbehandlung beider Geschäftsmodelle ist aus juristischer Sicht nicht nur unpraktisch, sondern auch systemwidrig.

Rechtssicherheit, Effizienz und Zukunftssicherheit

Der Vorschlag der Aufsichtsbehörden ist nicht lediglich eine Verwaltungsvereinfachung. Er stellt eine verfassungsrechtlich bedeutsame Angleichung der regulatorischen Rahmenbedingungen dar, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt. Die Anforderungen werden nicht reduziert, sie werden neu geordnet. Das System verliert nicht an Stärke, gewinnt jedoch an Flexibilität.

In der Kunst. 20 des Grundgesetzes heißt es: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird … durch die Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung ausgeübt.“ Die Legislative hat die Aufgabe, Gesetze so zu gestalten, dass sie praktisch sind und nicht selbst zur Gefahr für das System werden. Zu viel Regulierung kann die Funktionsfähigkeit des Bankwesens ebenso gefährden wie zu wenig Kontrolle.

„Ein starres Korsett kann einer Institution das Atmen nehmen“, gibt Dr. Thomas Schulte zu bedenken, wenn es um aufsichtsrechtliche Pflichten geht. Gerade bei IT-Investitionen, Kundenberatung oder Digitalisierung fehlen oft die Mittel, weil überbordende Regulierung ganze Budgets verschlingt. Die vorgeschlagene Vereinfachung würde es kleinen Banken ermöglichen, ihre Ressourcen effizienter einzusetzen und sich auf Kernthemen zu konzentrieren.

Vergleich mit internationalen Modellen und der Blick in die Schweiz

Wie in der Debatte mehrfach betont wurde, fließen in den Vorschlag auch Erfahrungen aus der Schweiz ein. Dort hat die Finanzmarktaufsicht (FINMA) ein mehrschichtiges System etabliert, das kleinen Instituten eine deutlich einfachere und damit auch günstigere Regulierung bietet – ohne dass dadurch die Stabilität des Finanzsystems ins Wanken geraten wäre.

Diese Erkenntnis ist von unschätzbarem Wert. Rechtsvergleichend können wir feststellen, dass andere Jurisdiktionen bereits erfolgreich differenzierte Aufsichtsmodelle implementiert haben. Selbst in den USA wurden für bestimmte kleinere Institute regulatorische Erleichterungen eingeführt, mit positiven Erfahrungen in Bezug auf Wettbewerbsfähigkeit und Systemresilienz. Es geht auch nicht darum, regulatorische Standards auszuhebeln, sondern sie intelligent auszurichten.

Systemschutz durch gezielte Regulierung

Kritiker könnten einwenden, dass eine Vereinfachung des regulatorischen Rahmens auch zu neuen Risiken führen könnte. Diese Sorge ist verständlich, aber unbegründet. Denn das vorgeschlagene Kleinbankenregime enthält deutliche Eingangsvoraussetzungen wie etwa eine klare Geschäftstätigkeit im Europäischen Währungsraum, das Verbot komplexer Finanzprodukte und ein vereinfachtes Geschäftsmodell. Nicht jede Bank, die unter zehn Milliarden Euro Bilanzsumme liegt, wird automatisch qualifiziert. Es handelt sich um ein selektives System, das durch freiwillige Teilnahme zusätzlich gesichert ist.

„Sicherheitsstandards müssen nicht aufgeweicht, sondern neu gedacht werden“, betont Dr. Schulte. Gerade durch die Vereinfachung der regulatorischen Anforderungen wird Raum für andere, drängende Themen geschaffen, zum Beispiel für die zwingend notwendige Stärkung der IT-Sicherheit und der Cyberresilienz. Beides sind Bereiche, in denen kleineren Banken bisher oft die Mittel- oder die regulatorische Aufmerksamkeit fehlt.

Einheit auf europäischer Ebene ist unverzichtbar

Klar ist, dass eine derartige Reform nicht im nationalen Alleingang durchgeführt werden kann. Die EU-Bankenregulierung basiert auf gemeinsamen Regelwerken, die auf europäischer Ebene beschlossen und umgesetzt werden. Deshalb ist es unerlässlich, dass Deutschland mit seinem Vorschlag im Konzert der europäischen Institutionen gehört wird. Insbesondere im Rahmen der Überarbeitung der CRR und CRD besteht jetzt eine historische Gelegenheit, diesen Vorschlag in konkrete Gesetzgebung zu überführen.

Als Berater zahlreicher Finanzinstitute sehe ich großes Potenzial in einer solchen Reform. Sie würden nicht nur den Fortbestand vieler kleiner Regionalinstitute sichern, sondern auch das Vertrauen der Bevölkerung in die Finanzwirtschaft stärken. Denn eine Bank, die verständlich operiert und rechtssicher arbeitet, erfreut sich auch dauerhafter Akzeptanz in ihrer Region.

Eine präzise und zielgerichtete Regulierung stärkt das Finanzsystem. Der allgemeine Rechtsrahmen sollte dabei immer Raum für individuelle Lösungen lassen – insbesondere dann, wenn sie im Sinne der Systemstabilität und Rechtsklarheit erfolgen. Der Vorschlag stellt einen solchen Fall dar.

Rechtliche Würdigung und Fazit: Ein Fundament für Stabilität, Vertrauen und Zukunftsfähigkeit

Das geplante EU-Kleinbankenregime markiert einen Wendepunkt in der europäischen Aufsichtspolitik, weg von der Einheitsregulierung, hin zu einem verhältnismäßigen, risikobasierten System, das die wirtschaftliche Realität kleiner Institute ernst nimmt. Während international tätige Banken über hochkomplexe interne Modelle und globale Risikostrukturen verfügen, agieren viele der rund 1.300 kleinen und mittleren Banken in Deutschland – Sparkassen, Volksbanken, Raiffeisenbanken oder Kirchenbanken – regional, mit überschaubaren Bilanzen und stabilen Geschäftsmodellen. Ihre durchschnittliche Bilanzsumme liegt bei unter 5 Milliarden Euro, während internationale Großbanken oft das Hundertfache bewegen.

Genau hier setzt das neue Regime an: Es soll dort Komplexität abbauen, wo sie keinen Mehrwert schafft, und Rechtssicherheit durch klare, einheitliche Maßstäbe gewährleisten. Die Leverage Ratio, auch das Verhältnis von Kernkapital zur Bilanzsumme, dient als einfaches, aber wirksames Kontrollinstrument, das eine faire Vergleichbarkeit ermöglicht. Nach Angaben der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) liegt diese Kennzahl bei kleineren Instituten im Schnitt bei über 8 Prozent, während die regulatorische Mindestanforderung nur 3 Prozent beträgt. Das zeigt: Kleine Banken sind oft solider kapitalisiert als ihre großen Pendants. Sie leiden nicht an Risikoinstabilität, sondern an Regulierungsüberlastung.

Aus juristischer Perspektive ist dieses Konzept ein Lehrstück gelebter Verhältnismäßigkeit. Der Vorschlag entspricht den Grundsätzen des Art. 5 Abs. 4 EUV, wonach Maßnahmen der Union weder über das erforderliche Maß hinausgehen noch einzelne Akteure übermäßig belasten dürfen. Damit wird keine Deregulierung betrieben, sondern eine zielgerichtete Aufsicht, die dort Ressourcen einsetzt, wo tatsächlich systemische Risiken entstehen.

„ Juristisch gesehen ist dies kein Rückschritt, sondern ein Sprung nach vorn“, erklärt Rechtsanwalt Dr. Thomas Schulte. „Das Kleinbankenregime erkennt an, dass Stabilität nicht aus Papierbergen, sondern aus Verlässlichkeit, Kapitalstärke und verantwortungsbewusster Unternehmensführung entsteht.“

Auch ökonomisch ist die Wirkung beträchtlich. Eine Untersuchung des Deutschen Bankenverbands (BdB, 2025) schätzt, dass durch vereinfachte Berichtspflichten und reduzierte Offenlegungsanforderungen bis zu 15 % der Verwaltungskosten kleiner Institute eingespart werden könnten – Mittel, die wiederum in digitale Transformation, Kundennähe und Nachhaltigkeit investiert werden können.

Diese Entlastung schafft nicht weniger Kontrolle, sondern mehr Handlungsspielraum – ein zentraler Punkt, wenn man die digitale und nachhaltige Transformation des europäischen Finanzsektors ernst nimmt. Denn Regulierung, die atmet und differenziert, stärkt am Ende das Gesamtsystem: Sie erlaubt Flexibilität ohne Kontrollverlust, Innovation ohne Gesetzeslücken, Vertrauen ohne Bürokratieballast.

Der Entwurf erfüllt damit nicht nur die juristische Pflicht zur Verhältnismäßigkeit und Gleichbehandlung, sondern auch die wirtschaftliche Notwendigkeit einer zukunftsfähigen Finanzarchitektur. Er könnte das Vorbild für andere europäische Jurisdiktionen werden und Deutschland, mit seiner starken Struktur regionaler Kreditinstitute, in eine Vorreiterrolle bringen.

„Ein stabiles, anpassungsfähiges und rechtssicheres Fundament“ , so Dr. Schulte, „ist kein theoretisches Ideal, sondern die praktische Voraussetzung für nachhaltige Finanzstabilität.“ In einer Welt, in der Geldströme immer schneller und Märkte immer globaler werden, ist genau diese Balance zwischen Aufsicht und Freiheit die wahre Währung von Vertrauen.

Die Zeit für diesen Wandel ist jetzt, mit juristischer Präzision, ökonomischem Realismus und politischem Mut. Nur so kann die EU ihr Bankensystem auf Dauer widerstandsfähig machen – nicht durch mehr Regeln, sondern durch bessere.