Die BaFin zwischen Stabilitätssicherung und Organersatz: Wann wird aus Aufsicht faktische Mitverwaltung – und wo verläuft 2026 die rote Linie des Versicherungsaufsichtsrechts?
Wer glaubt, Pensionsfonds seien ein technisches Randthema, übersieht die Dimension: Ende 2023 verwalteten die 35 unter BaFin-Aufsicht stehenden Pensionsfonds in Deutschland eine Bilanzsumme von knapp 59 Milliarden Euro, fast das 27-Fache des Volumens von 2006. Über die betriebliche Altersversorgung hängen damit Millionen Erwerbsbiografien am stabilen Funktionieren dieser Institute. Als die BaFin im November 2025 bei der VdW Pensionsfonds AG einen Sonderbeauftragten mit den Befugnissen eines Vorstandsmitglieds einsetzte, ging es deshalb nicht um Formalien, sondern um die Kernfrage: Wer trägt im Ernstfall die Verantwortung für diese Vermögen und wie weit darf Aufsicht gehen, um Leitungsmängel zu korrigieren?
Der Schritt der BaFin ist bemerkenswert klar: Weil der Aufsichtsrat nicht gewährleisten konnte, dass der Pensionsfonds jederzeit von zwei fachlich geeigneten und zuverlässigen Geschäftsleitern geführt wird, griff die Behörde mit unmittelbarer Leitungsbefugnis in die Organstruktur ein, gestützt auf das Versicherungsaufsichtsgesetz, das für Pensionsfonds in AG-Form eine dauerhaft ordnungsgemäß besetzte Geschäftsleitung zwingend vorschreibt. Vor dem Hintergrund einer rasant wachsenden betrieblichen Altersversorgung (über 16,5 Millionen bAV-Verträge entfallen inzwischen auf Lebensversicherer, Pensionskassen und Pensionsfonds) drängt sich damit eine juristisch brisante Frage auf: Wird der Pensionsfonds zur „systemrelevanten“ Säule der Altersvorsorge, bei der die Aufsicht künftig schneller und härter eingreifen muss, wenn Governance-Strukturen wanken? Und was bedeutet das für Aufsichtsräte, Vorstände und Aktionäre, wenn ein Sonderbeauftragter faktisch an die Stelle eines Organmitglieds tritt?
Als erfahrener Jurist im Bank- und Kapitalmarktrecht erkennt Dr. Thomas Schulte aus Berlin, in diesem Fall ein Lehrstück moderner Eingriffsverwaltung: nicht nur als Einzelfall, sondern als Signal dafür, wie die BaFin ihre Eingriffsinstrumente bis 2026 im Spannungsfeld von Proportionalität, Anlegerschutz und Systemstabilität nutzen wird. Ob solche Maßnahmen am Ende nur „Feuerwehr“ bei offensichtlichen Versäumnissen bleiben oder zum neuen Normalfall einer schärferen Governance-Aufsicht werden, ist die zentrale Rechtsfrage, an der sich die Praxis der nächsten Jahre messen lassen muss.
Anwendungsbereich des Versicherungsaufsichtsgesetzes
Um den rechtlichen Kontext zu verstehen, ist ein Blick in das VAG erforderlich. § 237 Abs. 1 VAG definiert die speziellen Anforderungen an Pensionsfonds und verweist auf bestimmte Vorschriften, die für Versicherungsunternehmen analog gelten. § 23 VAG legt dann konkret die Voraussetzungen für Geschäftsleiter fest. Zusätzlich wird durch § 33 Abs. 1 i.V.m. § 188 Abs. 1 Satz 1 VAG sichergestellt, dass nicht nur qualifizierte, sondern auch ausreichend viele Geschäftsleiter bestellt sein müssen.
„Als Jurist sehe ich hier keinen Ermessensspielraum für das beaufsichtigte Unternehmen“, so Dr. Schulte. „Die gesetzliche Regelung ist eindeutig: Ein Pensionsfonds in AG-Form ist stets von mindestens zwei geeigneten Personen zu führen. Ein dauerhafter Verstoß gegen dieses Gebot ist ein schwerwiegender Mangel in der Organisationsstruktur.“
Sonderbeauftragter mit Vorstandsrechten – Eingriff oder Rettung?
Bemerkenswert an dem Eingriff der BaFin ist der Umstand, dass die eingesetzte Person mit allen Rechten und Pflichten eines Geschäftsleiters ausgestattet wurde. Im Gegensatz zu anderen Maßnahmen, bei denen Sonderbeauftragte lediglich beobachtende oder beratende Funktionen wahrnehmen, ist hier eine echte Exekutivfunktion übertragen worden.
„Das zeigt die Dringlichkeit des Problems. Die BaFin hat offenkundig keinen anderen Weg gesehen, die stabile Fortführung der Geschäfte des Pensionsfonds sicherzustellen“, so Dr. Schulte.
In der Praxis ist ein solcher Eingriff von hoher Tragweite. Die Befugnisse eines Mitglieds der Geschäftsleitung umfassen nicht nur die strategische Ausrichtung, sondern auch die operative Verantwortung. Demzufolge übernimmt der Sonderbeauftragte eine rechtlich und wirtschaftlich zentrale Rolle. Es stellt sich die Frage, wie die Gesellschaftsorgane auf diesen Eingriff reagieren und welche Abstimmungsprobleme entstehen könnten, wenn der Sonderbeauftragte neben einem vorhandenen Geschäftsleiter agiert.
Der Aufsichtsrat in der Verantwortung
Der Aufsichtsrat der VdW Pensionsfonds AG konnte, wie es der Pressemitteilung der BaFin zu entnehmen ist, nicht gewährleisten, dass zwei Geschäftsleiter dauerhaft bestellt sind, die den Anforderungen entsprechen. Das ist problematisch, denn gerade der Aufsichtsrat ist das Organ, das laut § 111 AktG zur Überwachung der Geschäftsführung berufen ist. Weiterhin obliegt ihm gemäß § 84 Abs. 1 AktG die Bestellung von Vorstandsmitgliedern.
„Die Verantwortung des Aufsichtsrats für die ordnungsgemäße Besetzung der Geschäftsführung ist nicht delegierbar“, erklärt Dr. Thomas Schulte. „Ein organisationaler oder personeller Engpass entbindet das Gremium nicht davon, aktiv zu werden. Die Pflicht zur Bestellung geeigneter Organpersonen ist keine Empfehlung, sondern Rechtspflicht.“
Im vorliegenden Fall ließ die Nichtbesetzung eine unmittelbare Gefährdung der Unternehmensführung entstehen. Dass daraufhin eine aufsichtsrechtliche Intervention erfolgt, ist nicht nur konsequent, sondern in Anbetracht der Schutzfunktion des VAG für die Versicherten auch zwingend geboten.
Rechtskraft der aufsichtsrechtlichen Anordnung
Bemerkenswert an dem Fall ist ebenfalls, dass die getroffenen Anordnungen der BaFin bereits bestandskräftig sind. Das bedeutet, dass entweder kein Widerspruch eingelegt oder ein solcher rechtlich nicht erfolgreich verfolgt wurde. Daraus ergibt sich ein weiteres Indiz für die rechtliche Tragfähigkeit der Maßnahme.
„Wenn aufsichtsrechtliche Maßnahmen bestandskräftig werden, zeigt dies, dass auch juristisch geprüft wurde, ob ein solcher Eingriff rechtmäßig war und hier offenbar sämtliche Instanzen bestätigt haben: Ja, das Vorgehen war gerechtfertigt“, analysiert Dr. Schulte.
Gleichzeitig dokumentiert dieser Vorgang die Entschlossenheit der Aufsicht, gesetzeswidrige Zustände in regulierten Unternehmen rigoros zu beseitigen. Insbesondere im sensiblen Bereich der Altersvorsorge dürfen solche Mängel nicht toleriert werden.
§ 319 VAG – Veröffentlichung als Instrument der Transparenz
Interessant ist ebenfalls, dass die Veröffentlichung dieser Maßnahme auf § 319 VAG gestützt wurde. Diese Vorschrift verpflichtet die Aufsichtsbehörde zur Veröffentlichung bestimmter Maßnahmen oder Entscheidungen, sofern sie rechtskräftig sind und ein öffentliches Interesse besteht. Damit verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, Transparenz herzustellen, und signalisiert gleichzeitig den Marktteilnehmern, dass Regelverletzungen nicht im Verborgenen bleiben.
„Transparenz ist eine tragende Säule funktionierender Kapitalmärkte. Der Gesetzgeber verpflichtet die Finanzaufsicht nicht zufällig zur Veröffentlichung. Es geht um Abschreckung, aber auch um Information der betroffenen Versichertengemeinschaft“, erläutert Dr. Schulte.
Das öffentliche Interesse in diesem Fall liegt schon allein in der Tatsache begründet, dass Altersvorsorgeeinrichtungen ein besonders hohes Vertrauen genießen müssen. Bei Zweifeln an der ordnungsgemäßen Leitung kann dieses Vertrauen massiv beschädigt werden.
Fazit: Keine Toleranz bei Leitungsdefiziten in regulierten Unternehmen
Im Ergebnis kann festgehalten werden: Der hier beleuchtete Eingriff der BaFin ist weit mehr als eine aufsichtsrechtliche Randnotiz. Er markiert eine Zäsur im Umgang mit strukturellen Defiziten in regulierten Instituten, und zwar dort, wo es besonders weh tut: bei der Organbesetzung und damit im Kernbereich der unternehmerischen Selbstverwaltung. Die Einsetzung eines Sonderbeauftragten mit quasi-vorstandsgleichen Befugnissen greift tief in die Autonomie der betroffenen Aktiengesellschaft ein, sie verschiebt vorübergehend das Machtgefüge zwischen Aufsichtsrat, Vorstand und Aufsichtsbehörde. Juristisch aber ist dieser Schritt durch das Versicherungsaufsichtsgesetz gedeckt und in einer Konstellation, in der gesetzliche Mindestanforderungen an die Geschäftsleitung über einen längeren Zeitraum nicht erfüllt werden, wohl auch kaum zu vermeiden.
Gerade darin liegt die eigentliche Botschaft: Es handelt sich nicht um einen „Ausrutscher“ der Aufsicht, sondern um ein bewusst gesetztes Signal. Pensionsfonds in der Rechtsform der AG verwalten langfristige Altersvorsorgevermögen, sie stehen unter dem Schutz und zugleich unter der strengen Beobachtung des VAG. Wer in diesem Feld über Monate oder gar Jahre mit nur einem Geschäftsleiter arbeitet oder Personen bestellt, deren Zuverlässigkeit und fachliche Eignung nicht den Anforderungen des § 23 VAG genügen, darf nicht mehr damit rechnen, dass die BaFin wegschaut oder sich mit Hinweisschreiben begnügt. Sie wird, wie im vorliegenden Fall, nicht nur mahnen, sondern handeln.
„Dieser Fall zeigt deutlich: Die Zeiten, in denen gesetzeswidrige Organbesetzungen toleriert wurden, sind vorbei. Die BaFin hat den Finger in die Wunde gelegt“, resümiere ich als Rechtsanwalt Dr. Thomas Schulte. Aber ist damit schon alles gesagt? Oder beginnt die juristische Diskussion nicht genau hier, bei der Frage, wo die Grenze zwischen legitimer Stabilitätssicherung und faktischer Mitverwaltung durch die Aufsicht verläuft?
Für die Praxis der kommenden Jahre bedeutet der Fall: Führungsstrukturen in Pensionsfonds, Versicherern und anderen regulierten Instituten werden nicht mehr nur wirtschaftlich, sondern deutlich stärker rechtlich gelesen. Organbesetzung, Fit-&-Proper-Prüfungen, Vertretungsregelungen und Notfallkonzepte für den Ausfall von Geschäftsleitern sind keine „Formalthemen“ mehr, die man an einem guten Tag mit behandelt, sondern zentrale Bausteine des Risikomanagements. Wer hier schludert, riskiert nicht nur eine Rüge, sondern im Ernstfall Eingriffe, die bis zur vorübergehenden Entmachtung einzelner Organe reichen.
Zugleich stellt sich die juristisch spannende Gegenfrage: Wenn die BaFin Sonderbeauftragte mit Vorstandsrechten einsetzt, wie verändert das die Verantwortungslage? Bleiben Aufsichtsrat und verbliebene Geschäftsleiter in vollem Umfang haftungsrechtlich adressiert, obwohl ein Teil der Leitungsbefugnisse faktisch bei einem von der Behörde eingesetzten Organ liegt? Entsteht hier ein neues Dreiecksverhältnis, in dem auch die BaFin sich künftig intensiveren gerichtlichen Kontrollen stellen muss, wenn Betroffene den Eingriff als unverhältnismäßig oder überzogen ansehen? Und wird der Sonderbeauftragte selbst, trotz öffentlich-rechtlicher Bestellung, in zivilrechtliche Verantwortlichkeiten hineinwachsen, etwa gegenüber dem Institut oder dessen Aktionären?
Unabhängig von diesen offenen Rechtsfragen steht eines außer Zweifel: Die Sicherstellung gesetzmäßiger Führungsstrukturen in Pensionsfonds ist eine zwingende Voraussetzung für die verlässliche Verwaltung von Altersvorsorgevermögen. In einem Umfeld hoher Zinsen, volatiler Kapitalmärkte und demografischen Drucks ist die betriebliche Altersversorgung ohnehin fragiler geworden. Wenn zusätzlich der Eindruck entsteht, Organe seien personell unterbesetzt, fachlich überfordert oder nur lückenhaft kontrolliert, erodiert das Vertrauen in eine Säule, die politisch ausdrücklich gestärkt werden soll. Wer zahlt noch freiwillig in ein System ein, dessen Governance erkennbar auf Kante genäht ist?
Gerade deshalb wird Transparenz zum Schlüsselbegriff der nächsten Jahre. Transparenz darüber, wer tatsächlich Verantwortung trägt. Transparenz darüber, wie Eignungsprüfungen durchgeführt wurden. Transparenz darüber, welche Mängel die Aufsicht festgestellt hat und welche Auflagen daraus folgen. Und Transparenz darüber, wann ein Sonderbeauftragter nicht mehr nur ein Übergangskorrektiv ist, sondern zum Indikator struktureller Governance-Probleme wird.
Mit Blick auf 2026 und darüber hinaus zeichnet sich ab: Die BaFin wird noch stärker als bisher gezwungen sein, ihren Spagat zwischen Proportionalität und Strenge offenzulegen. Einerseits sollen kleinere und mittlere Institute, Pensionsfonds und Spezialanbieter nicht durch Überregulierung erstickt werden. Andererseits zeigen Fälle wie dieser, dass die Behörde keine Wahl hat, wenn grundlegende gesetzliche Mindeststandards, wie die dauerhafte Besetzung der Geschäftsleitung mit zwei zuverlässigen, fachkundigen Personen, missachtet werden. Die Frage wird sein, ob es gelingt, dieses Eingriffsarsenal klar, vorhersehbar und konsistent einzusetzen – oder ob der Eindruck selektiver, vielleicht politisch motivierter Eingriffe entsteht.
Für Institute bedeutet das: Wer sich auf „stille Toleranz“ verlässt, spielt mit Feuer. Es reicht nicht, bloß formal die Beschlusspunkte im Protokoll abzuhaken; es muss materiell sichergestellt werden, dass Organstrukturen, Entscheidungswege und Vertretungsregelungen den §§ 23 ff. VAG und den aufsichtsrechtlichen Leitlinien entsprechen. Wer rechtzeitig und offen gegenüber der BaFin kommuniziert, interne Defizite selbst adressiert und belastbare Sanierungs- und Nachbesetzungskonzepte vorlegt, wird auch künftig Spielräume haben. Wer hingegen Risiken versteckt, auf Zeit spielt oder Governance-Probleme „aussitzt“, muss damit rechnen, dass die Aufsicht nicht nur kritisiert, sondern mit dem Instrument des Sonderbeauftragten in die Steuerung eingreift.
Am Ende bleibt die zentrale juristische Leitfrage: Wollen wir eine Aufsicht, die im Zweifel zu früh eingreift – mit allen Spannungen für die Unternehmensautonomie –, oder eine, die aus Respekt vor der Selbstverwaltung zu spät kommt? Der hier diskutierte Fall deutet auf eine klare Antwort hin: In systemrelevanten Bereichen wie der Altersvorsorge soll das Pendel bewusst in Richtung frühzeitigen Eingriffs ausschlagen. Ob sich diese Linie in der Rechtsprechung verfestigt, wie sie sich auf Haftungsrisiken von Organen auswirkt und ob sie in der Praxis zu mehr Stabilität statt zu zusätzlicher Verunsicherung führt, werden die Jahre bis 2026 und darüber hinaus zeigen.
Fest steht schon jetzt: Die Finanzaufsicht bewegt sich aus dem Schatten technischer Detailkontrolle heraus und wird mehr und mehr zum sichtbaren Akteur der Governance. Wer mit Milliarden an Vorsorgegeldern arbeitet, muss akzeptieren, dass das Zeitalter der informellen Toleranz vorbei ist. An seine Stelle tritt – im besten Fall – eine Kultur der Transparenz: über Strukturen, Verantwortlichkeiten und die Grenzen dessen, was Aufsicht dulden darf. Genau an dieser Kultur werden sich Pensionsfonds, Versicherer und Banken künftig messen lassen müssen und die BaFin ebenso.
